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《大气污染防治法》的修改研究.doc

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《大气污染防治法》的修改研究 曾龙 贵州民族大学法学院 摘 要: 如今, 大气污染已经成为人们最为敏感的环境问题之一。 我国大气污染越发严重, 特别是城市地区的烟尘、粉尘、二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物、总悬浮颗 粒物等严重超标, 京津冀地区的雾霾天气时常发生, 大气环境状况不容乐观。 本 文试从 《大气污染防治法》 的四次立法背景以及不同章节的立法变化等进行研究, 以便更好地贯彻执行 2016年1 月1日生效的《大气污染防治法》和今后进一步 对其立法完善。 关键词: 大气污染; 防治; 立法; 污染物; 作者简介:曾龙 (1987—) , 男, 贵州盘州人, 贵州民族大学法学院研究生, 法 学硕士, 研究方向:环境与资源保护法。 Study on the Legislative Evolution of Air Pollution Control Law ZENG Long Abstract: Currently, air pollution has become one of the most sensitive environmental problems for people. The air pollution in China has become more and more serious, the poor air quality, smoke, dust, sulfur dioxide, nitrogen, oxides, particulate matter, total suspended particles in urban areas far exceeding the standard with the frequency occurrence of haze in Beijing, Tianjin and Hebei region. The atmospheric environment the situation is not optimistic. It is necessary to try to study from the perspective of the four legislative background of Air Pollution Prevention Law and different sections of legislative changes in order to better implement the Air Pollution Prevention Law which came into effect in January 1 st, 2016 and further improve its legislation. Keyword: air pollution; prevention and cure; legislation; contaminants; “大气污染特指由于人为活动, 使某些物质进入大气, 达到一定浓度, 从而导 致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变, 产生危害人体健康、破坏 生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。”[1]17大气本身处于一个 良性循环状态, 可随着人类工业生产活动的频繁, 特别是将有毒有害气体未经 采取有效措施处理就直接排放到大气中, 致使超过了大气环境的自净能力, 造 成严重大气污染, 对生态环境产生了严重危害。 大气污染严重危害公众健康并造 成大量财产损失, 影响人类社会生产活动, 造成大量动植物死亡, 影响天气和 气候等。由此, 我国于 1995年、2000年以及 2016年进行了三次较大修改, 以 便更好地防治大气污染。可见, 从《大气污染防治法》的每次立法背景等进行研 究具有十分重要的意义。 1 立法背景的变化 1.1 1988 年《大气污染防治法》的修订背景 “20世纪 80年代我国大气污染程度已经相当于世界发达国家 50、60 年代污染 最严重时期的水平。 ”[2]64“自80年代中叶以来, 国务院有关部门还相继发布 了1982 年《大气环境质量标准》、1984年的《关于防治煤烟型污染技术政策规 定》、1986 年的《节约能源管理暂行条例》、1987年的《城市烟尘控制区管理 办法》 和 《关于发展民用型煤的暂行办法》 等大气污染防治的行政规章[3]236。 ” 同时还有一些地方政府相继制定了关于大气污染防治的地方性法规, 在这种情 况下急需一项专项关于大气污染防治工作的法律来规制, 因此国家制定了 《大气 污染防治法》。 1.2 1995 年《大气污染防治法》的修订背景 随着1988 年《大气污染防治法》的实施, 虽然对我国大气污染的防治起到了很 好的成效, 但是在经济快速发展等新形势下, 1988年的《大气污染防治法》已 经很难防治当下的大气污染。 我国机动车辆的急剧增多, 车辆排放含有大量氮氧 化物、二氧化碳等物质的尾气形成了新的大气污染, 大气污染致使酸雨问题频 发。在1988年《大气污染防治法》中的一些立法规定实际操作性不够强, 对违 法者处罚力度不够, 法律责任这块不够明确, 同时我国大气污染防治工作面临 着许多新问题。 1.3 2000 年《大气污染防治法》的修订背景 在这个时期, 大气中的烟尘、 粉尘污染非常严重, 机动车尾气排放大量的氮氧化 物和二氧化硫, 不断增加大气污染。 “据世界卫生组织 1998年公布的 54个国家 272个城市大气污染评价结果, 大气污染最严重的 10个城市中, 中国占了 7 个。”[1]203 此时, “我国酸雨正呈蔓延趋势, 是继欧洲、北美之后世界第三 大酸雨区。”[4]44“这一时期我国城市能源消耗仍然是以煤炭为主, 一般占整 个能源消耗的70%-80%。”[4]66并且我国各地区使用的煤炭质量好坏不同, 从 而燃烧排放大量的二氧化硫、烟尘等致使大气污染进一步加重。在这样的背景下 不得不再一次对《大气污染防治法》进行立法修改。 1.4 2016 年《大气污染防治法》的立法背景 随着社会快速发展, 机动车船不断增多, 大气污染主要变成了以前燃煤排放的 烟尘、二氧化硫等与机动车尾气排放的氮氧化物、二氧化碳两种大气污染交织在 一起, 致使大气污染问题日益突出, 加之一些地区的沙尘暴、 京津冀地区的雾霾 等重度污染天气频发, 现行法不再适应国家总体战略布局, 特别是不符合国家 的生态文明建设和到 2020年全面建成小康社会。由此, 《大气污染防治法》的 修改再一次进行。 2 关于燃煤产生大气污染方面的立法变化 在1988 年的《大气污染防治法》中对燃煤方面立法规定过于笼统化。到了 1995 年的《大气污染防治法》立法变化较大, 更加明确地规定燃煤方面的立法, 规定 中要求推行煤炭洗选加工等更加严格的规定。第二十四条规定:“禁止开采含放 射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭”, 这也是从源头控制煤炭原本 就含有有毒有害物质, 可以避免因燃烧后排放到大气中, 造成污染大气和伤害 动植物。 规定在城市市区内新建的火电厂, 应当实行热力与电力的联合生产, 铺 设供热管道网需要与火电厂的主体工程同时进行建设, 同步验收和使用, 这就 提及了环境保护原则“三同时”制度的运用, 这也实现了能量最大化利用, 缓 解了新建锅炉燃煤供热的新污染。 在2000 年的《大气污染防治法》中从立法层面鼓励和支持企业及相关科研单位 进行技术改进, 采取各种有效措施从源头上防治燃煤污染。 在已有供热管网覆盖 区不能再新建燃煤供热锅炉等设备, 一方面是为了避免能源和资源浪费, 另一 方面也是为了减少大气污染物的产生和排放。2016年的《大气污染防治法》规 定做到进一步细化我国目前使用燃煤的各个行业燃煤标准, 规定实现煤炭的综 合利用, 做到开采和使用优质煤。 还规定了民用燃煤, 要求居民使用优质煤炭和 清洁煤炭, 推广使用节能环保的炉灶。同时对锅炉的生产、进口、销售和使用各 个环境严格执行环节保护标准, 并采取现场检测、监督、检查等。 3 关于机动车船排放尾气的立法变化 1988年的《大气污染防治法》规定机动车船排放污染物不得超过国家规定的排 放标准, 超过国家规定的需要采取处理措施, 同时规定不得制造、 销售或者进口排放污染物超过国家规定排放标准的机动车船。2000年的《大气污染防治法》 立法变化较大, 要求任何单位和个人不得制造、 销售或者是进口污染物排放超过 国家规定的机动车船。 同时对在用机动车船进行年度监测, 检测不合格的机动车 船不得进行使用, 机动车船维修单位必须在防治大气污染的要求和国家有关的 技术规范下进行机动车船的维修工作。 还规定测量车辆使用燃油品质以及有害物 质含量的控制, 停止含铅汽油的生产和使用, 国家鼓励生产和使用清洁能源车 辆。2016 年的《大气污染防治法》进一步细化各行各业在避免造成大气污染方 面的立法, 例如对企业新生产的机动车船的质量检测作出规定, 对机动车船进 行年检单位的资格也做出了规定以及提出了一些市民在社会生活中的确实可行 的鼓励措施等。 4 关于大气污染防治的监督管理立法变化 各级政府要把大气污染防治工作放在政府的重要工作之一的位置。在 1988年的 《大气污染防治法》中规定, 在特别保护区域内, 如风景名胜区、自然保护区等 不得建设污染环境的工业生产设施, 建设了其他设施的, 如果排放的污染物超 过国家规定的, 需要采取措施进行限期治理。 “增加了对大气污染防治工作的要 求, 规定了政府的责任, 因此各级人民政府加强了对大气污染防治工作的重视, 增强了对本辖区大气环境质量负责的责任感和自觉性。”[4]682016 年的《大气 污染防治法》 中, 增加国家在对大气污染防治重点区域内的各级人民政府应当建 立重点区域重污染天气监测预警机制, 统一预警分级标准, 可见立法越来越细 化。 在《大气污染防治法》的立法修改中, 达标排放原则一直都是立法关注核心。在 1988、1995 年的《大气污染排防治法》中都是笼统的规定排污单位排放污染物 的种类和数量不得超过国家的规定标准, 如要求在大气污染防治的重点城市、 风 景名胜区等特殊区域要达标排放。 并且只是对向大气排放污染物超过国家标准的, 这些排污单位就只缴纳超标准费。到 2000年的《大气污染防治法》规定对大气 污染物总量控制制度和排污许可证制度, 把旧法中由按照污染物种类和数量修 改成实行污染物总量控制。到 2016年的《大气污染防治法》对排污许可证制度 管理提出更严格、 更细化的要求, 规定国家对重点大气污染物排放实行总量控制, 如此, 这就与排污许可证制度很好地配套实施, 从源头上控制大气污染源。 5 关于法律责任的立法变化 在1988 年和1995年的《大气污染防治法》的立法规定中, 对违法者承担的“法 律责任”规定过于原则化。在 2000年《大气污染防治法》的立法变化中凸显了 “修订后的大气污染防治法的法律责任规定中, 列入追究法律责任的行为明显 增多, 对造成大气污染的违法行为的追究责任加大, 有关的处罚可操作性增强 了, 对污染大气好几万分行为的惩处力度加大了。”[1]132016年的《大气污染 防治法》 中“法律责任”的法条条数明显增加并且许多法条增加了多款, 国家加 大了处罚力度。 在第一百二十二条第二款规定了对造成一般或者较大大气污染事 故的企事业单位, 按照污染事故造成直接损失的一倍以上三倍以下计算罚款, 而对造成重大或者特大大气污染事故的企事业单位, 按照污染事故造成直接损 失的三倍以上五倍以下的罚款。 6 结束语 从《大气污染防治法》的四次立法背景等侧重点进行研究, 从而为防治大气污染 工作奠定基础, 进一步发挥 2016年《大气污染防治法》的作用, 同时为今后对 其进行进一步完善是十分重要的。 “中国作为新兴发展中大国, 由于近年来经济 迅猛发展, 温室气体排放已跃居世界第一。”[5]37一是增加对温室气体这块的 立法;二是立法中有许多模糊性立法, 需要在今后的立法中更加明确;三是在今 后的《大气污染防治法》完善过程中, 增加社会参与制度这块的立法, “防治大 气污染是全社会共同责任, 需要社会力量广泛参与。”[6]92希望通过以上分析 研究, 以及立法完善建议, 《大气污染防治法》在今后能够很好地贯彻执行, 并 修订得更加完善具体, 以便更加有效地防治我国大气污染。 参考文献 [1]卞耀武.中华人民共和国大气污染防治法释义[M].北京:法律出版社, 2001. [2]国家环境保护局.中国环境保护 21世纪议程[M].北京:中国环境科学出版社, 1995. [3]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社, 1999. [4]国家环保总局污控司大气和噪声处.中华人民共和国大气污染防治法修订背 景材料[M].北京:中国环境科学出版社, 2000. [5]吕江.气候变化与能源转型:一种法律的语境范式[M].北京:法律出版社, 2013. [6]高桂林, 于钧泓, 罗晨煜.大气污染防治法理论与实务[M].北京:中国政法大 学出版社, 2014.
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