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《民法总则》视野下民办学校终止的法律制度构建.doc

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《民法总则》视野下民办学校终止的法 律制度构建 余中根 信阳师范学院教育科学学院 摘 要: 《民办教育促进法》有关民办学校终止的规定还不够具体、详细, 存在关于民办 学校终止的原因规定不全面、没有规定民办学校解散的原因、有关民办学校清算 的规定不详细、 对学生受教育权保护力度不够等问题。 民办学校的终止, 可将 《民 法总则》中的指导原则作为重要法律依据。在今后的民办教育立法中, 应加强民 办学校终止的法律制度建设, 促进民办教育健康有序发展。 关键词: 《民法总则》; 《民办教育促进法》; 民办学校终止; 法律制度; 作者简介:余中根 (1976—) , 男, 江西黎川人, 博士, 副教授, 硕士生导师, 研究方向为教育法学。 基金:国家社科基金青年项目 (11CZS024) The Legal System Construction of Private School Termination from the Perspective of General Provisions of Civil Law YU Zhonggen School of Educational Science, Xinyang Normal University; Abstract: The General Provisions of Civil Law can be taken as an important legal basis for the termination of private school.The provisions of the Private Education Promotion Law are very rough, the regulations on private school termination causes are not comprehensive, the reasons for private school dissolution aren't specified, the provisions of private school liquidation aren't detailed, and the protection of students' education rights isn't enough.In the future legislation on private education, we should strengthen the legal system construction of private school termination, and promote the healthy and orderly development of private education. Keyword: General Provisions of Civil Law; the provisions of the Private Education Promotion Law; termination of private school; legal system; 《中华人民共和国民法总则》 (以下简称《民法总则》) 已于2017 年3月15 日由全国人大五次会议审议通过, 自2017年 10月1日起施行。 《民法总则》的 创新点很多, 主要表现在自然人制度 (如胎儿利益的保护) 、 法人制度 (如营利 法人和非营利法人的分类) 、民事权利制度 (如一般人格权的概念) 等方面 [1-3]。《民法总则》第三章是关于法人的规定, 有关法人制度的创新点也有不 少, 如法人的终止、法人的分类、营利性法人的治理结构、特别法人等。与《中 华人民共和国民法通则》 (2009年8月27日修正) 相比, 《民法总则》有关法 人终止的规定有很大变化, 主要体现在:第一, 关于“法人解散”的内涵;第二, 关于“法人终止”的内涵[4]162。 民办学校应当具备法人条件, 具备法人资格的 民办学校的终止, 可以将《民法总则》中的指导原则作为重要法律依据。《中华 人民共和国民办教育促进法》 (以下简称 《民促法》 , 2016年11月7 日修正) 虽 然对民办学校的终止予以了规定, 但规定得不全面, 对民办学校终止在实践上 不好操作。而《民法总则》有关法人终止的规定, 对解决民办学校的终止问题具 有重要价值。 一、我国民办学校终止机制的不足 按照 《民法总则》 的规定, 法人终止的主要原因包括法人解散和法人被宣告破产。 民办学校终止的前置程序是完成清算并注销登记。 因此, 从理论上讲, 民办学校 终止涉及的主要问题包括民办学校的终止原因、 民办学校的解散和民办学校的清 算。 民办学校终止制度对于民办学校的终止在实践上具有重大意义, 关系到相关利 益者的权益保护和民办教育的健康发展。 民办学校的终止问题处理不好, 直接会 影响相关利益者的权益保护, 影响民办教育的健康发展[5]。例如, 学校陷入僵 局无法继续办学, 但又不解散, 更不进入清算程序, 成为“僵尸学校”, 对学 生受教育权的影响是显而易见的。然而, 《民促法》有关民办学校终止的规定还 不够具体、详细, 仅对民办学校的终止原因、民办学校的清算义务人、民办学校财产清偿顺序及剩余财产处理等方面做了规定, 无法有效解决民办学校终止的 实践问题。 对照《民法总则》《中华人民共和国公司法》 (以下简称《公司法》, 2013年 12月28 日修正) 等法律的规定可以发现, 《民促法》有关民办学校终止制度的 不足主要体现在如下几方面。 (一) 关于民办学校终止的原因规定不全面、不具体 1.《民促法》关于民办学校终止原因的规定不全面 依据《民法总则》第 68 条的规定, 法人终止的原因包括三个方面:第一, 法人解 散;第二, 法人被宣告破产;第三, 法律规定的其他原因。而按照《民促法》第 56条的规定, 民办学校终止的原因也包括三个方面:第一, 根据学校章程规定 要求终止, 并经审批机关批准的;第二, 被吊销办学许可证的;第三, 因资不抵 债无法继续办学的。 教育部等 3部门印发的 《营利性民办学校监督管理实施细则》 (2016年 12月30日) 第38条所规定的营利性民办学校的终止原因, 与《民促 法》第56条的规定相同。 问题在于, 《民法总则》关于法人的终止原因与《民促法》关于民办学校的终止 原因不一致, 民办学校解散和被宣告破产是否能够成为民办学校的终止原因? 我们认为, 民办学校解散和被宣告破产也应当成为民办学校法人终止的原因。 按 照《中华人民共和国立法法》 (以下简称《立法法》, 2015年3月15 日修正) 第 7条、第97条的规定, 全国人大制定和修改基本法律。全国人大有权改变或者 撤销全国人大常委会制定的不适当的法律。 由此可知, 全国人大制定的基本法是 上位法, 全国人大常委会制定的法律是下位法, 上位法的效力优于下位法。 《民 法总则》 的立法机关是全国人大, 《民促法》 的立法机关是全国人大常委会, 《民 法总则》的法律效力高于《民促法》, 在不发生冲突的情况下, 《民法总则》的 规定与《民促法》的规定可以一并适用。因此, 《民法总则》有关法人终止原因 的规定, 也同样适用于民办学校的终止。 按照前述分析, 民办学校终止的原因就应该包括六个方面:第一, 民办学校解散; 第二, 民办学校被宣告破产;第三, 根据学校章程规定要求终止, 并经审批机关 批准的;第四, 被吊销办学许可证的;第五, 因资不抵债无法继续办学的;第六, 法律规定的其他原因。至于“法律规定的其他原因”, 则是一条弹性兜底规定, 为将来立法适应社会生活的调整预留了制度接口。 当然, 民办学校符合上述任一条件, 并不意味着终止, 还需要完成前置程序。 这 些前置程序主要包括依法完成清算和依法注销登记。 2.《民促法》关于民办学校终止原因的规定不具体 如《民促法》第56 条第 (三) 项所规定的“因资不抵债无法继续办学的”。究 竟哪些情况属于“资不抵债”, 《民促法》及后续颁布的国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》 (2016年12月29 日) 、教 育部等5部门 《民办学校分类登记实施细则》 (2016年12月30日) 等文件, 都 没有进行解释。《公司法》和《中华人民共和国企业破产法》 (以下简称《企业 破产法》, 2006年 8月27日) 都涉及资不抵债。《公司法》第 187 条将资不抵 债界定为公司财产不足以清偿债务[6]359。 《企业破产法》第 2条第 1款将资不 抵债界定为企业法人资产不足以清偿全部债务。然而, 《公司法》和《企业破产 法》有关资不抵债的规定, 可以适用于营利性民办学校。至于非营利性民办学校 的哪些情况属于“资不抵债”, 尚无明确的法律依据。 (二) 没有规定民办学校解散的原因 民办学校解散必有一定的原因。 对民办学校解散的原因进行详细规定, 有利于解 决民办学校终止中面临的诸多问题, 有利于推进民办学校的终止进程, 保护相 关利益者的合法权益。 关于民办学校解散的原因, 民办教育法并未予以明确规定, 《民促法》 《营利性 民办学校监督管理实施细则》 和 《民办学校分类登记实施细则》 都没有做出规定。 但《民法总则》《公司法》等法律对法人解散原因、公司解散原因进行了规定。 《民法总则》第69 条有关法人解散原因的规定, 适用于营利性民办学校和非营 利性民办学校。而《公司法》第 180条有关公司解散原因的规定, 只适用于营利 性民办学校, 不适用于非营利性民办学校。 由于《民促法》未对民办学校的解散予以规定, 当然不会规定民办学校解散的原 因。但从《民法总则》的相关规定来看, 法人解散并不等于法人终止。也就是说, 民办学校解散并不等于民办学校的终止。 (三) 有关民办学校清算的规定不详细 《民法总则》和《公司法》对清算义务人的担当主体、清算义务人的及时清算义 务、清算义务人未及时履行清算义务的后果、清算组的职权和清算程序做了详细 规定。关于清算义务人的担当主体, 《民法总则》第 70条第2款规定:“法人的 董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有 规定的, 依照其规定。”关于清算义务人的及时清算义务, 《民法总则》第 70 条第1 款规定, 清算义务人应当及时组成清算组进行清算;该条第3 款对清算义 务人未及时履行清算义务的后果进行了规定, 即“清算义务人未及时履行清算 义务, 造成损害的, 应当承担民事责任”。关于清算组的职权, 《民法总则》第 71 条规定:“法人的清算程序和清算组职权, 依照有关法律的规定;没有规定的, 参照适用公司法的有关规定。”《公司法》第 184条对清算组的职权做了详细规 定。 《民促法》仅对民办学校终止时应当进行财务清算、清算义务人、财产清偿顺序 和剩余财产处理等问题进行了规定, 而对民办学校清算的其他事宜, 要么没作 规定, 要么规定得极为简略。《民促法》对清算义务人的及时清算义务、清算义 务人未及时履行清算义务的后果、清算组的职权、清算程序等都未作规定, 这无 疑会对民办学校的清算实践产生重大影响。 需要指出的是, 《民促法》将民办学校的“清算”限定为“财务清算”, 是不全 面的。 所谓民办学校清算, 是指民办学校被依法宣布解散后, 依照一定程序了结 学校事务, 收回债权, 清偿债务并分配财产, 使学校归于消灭的一系列法律行 为和制度的总称。除民办学校分立、合并两种情形外, 清算是从民办学校解散到 民办学校终止前的一个必经程序。按照《公司法》第 184条的规定, 清算组的职 权包括7个方面, 其中第 (一) 、 (四) 、 (五) 、 (六) 项的事务属于财务清 算, 而其他方面的职权不完全是财务清算。 例如第 (三) 项“处理与清算有关的 公司未了结的业务”的规定, 就营利性民办学校而言, 营利性民办学校未了结 的业务主要是指学校解散前已经订立, 目前尚在履行中的合同事项等。按照《中 华人民共和国合同法》 (1999年3月15日) 第2条的规定:“合同是平等主体 的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。” 也就是说, 合同涉及的民事权利义务包括财产关系和人身关系, 不限于财务方 面的权利义务。再如《公司法》第184条第 (七) 项的规定“代表公司参与民事 诉讼活动”, 按照《中华人民共和国民事诉讼法》 (2017年6月27 日修正) 第 3条的规定, 民事诉讼涉及自然人之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互 之间的财产关系和人身关系。因此, 民事诉讼也不仅限于财务方面。 (四) 对学生受教育权保护力度不够 对于民办学校终止时学生受教育权的保护, 《民促法》的规定缺乏可操作性。例 如 《民促法》 第57条规定:“民办学校终止时, 应当妥善安置在校学生。 ”然而, 何谓“妥善安置在校学生”, 《民促法》并没有予以规定。 1. 关于安置主体 在民办学校终止时, 由谁来安置在校学生?按照《民促法》第 58条的规定, 清算 义务人包括民办学校、审批机关和人民法院三类。如果由民办学校来安置在校学 生, 民办学校面临终止的困境, 是否有能力妥善安排在校学生, 学生的受教育 权如何得到保障。 如果由审批机关来安置在校学生, 依靠的是政府的行政权, 学 生最基本的受教育权能够得到保障, 但学生的教育选择权却受到侵害。 还有, 营 利性民办学校的审批机关是工商行政部门, 工商行政部门是否有能力妥善安排 在校学生, 也是一个需要面对的现实问题。 如果由人民法院来安置在校学生, 人 民法院是司法机关, 那么它是否有权要求其他学校接受被终止民办学校的学生, 也是需要考虑的问题。 2. 关于安置方式 在民办学校终止时, 在校学生是安置到公办学校还是民办学校;是集中安置到某 几所学校还是见缝插针安排到众多所学校;其他学校能否拒绝;职业学校的学生 是必须安置到其他职业学校, 还是可以安置到普通学校;等等。这也是一个需要 慎重对待的问题。 二、民办学校终止的法律制度构建策略 民办学校的生存与发展受到多方面因素的影响。法律、政策、招生、教育市场的 复杂性等, 都会影响民办学校的生存与发展。 因此, 民办学校的终止早已成为一 个需要面对的现实问题, 需要我们认真对待, 妥善解决。 由于我国尚未建立完善 的民办学校终止机制, 在现实中诸多无序性终止不仅严重阻碍了民办学校的健 康发展, 而且成为诱发各种社会矛盾冲突的重要原因[7]290。因此, 构建合理、 科学的终止法律制度, 已成为解决民办学校终止问题的重要基础。 参照 《民法总则》 《公司法》 等法律, 结合民办学校终止的实践, 可通过修改 《民 促法》 或制定相关的实施细则或其他规范性文件, 从以下几方面加强民办学校终 止的法律制度建设。 (一) 全面规定民办学校的终止原因, 并将解散作为民办学校终止的重要原因 《民促法》第56条所规定的民办学校终止的 3个方面原因, 无法涵盖民办学校 终止的全部原因, 且法人解散是法人终止的最重要原因, 因此, 在今后的民办 教育立法中, 应全面规定民办学校的终止原因, 并将解散作为民办学校终止的 重要原因。除了《民促法》第 56条所规定的 3个方面终止原因, 还需要规定另 外3个方面原因。 1. 民办学校解散 民办学校解散是指已经成立的民办学校, 因学校章程或者法定事由出现而停止 学校的对外积极活动, 并开始学校的清算处理未了结事务或者使学校法人资格 消灭的法律行为。民办学校的解散具有如下特点。第一, 民办学校的解散是针对 已经成立的民办学校来说的。民办学校未依法成立则不能称为《民促法》所称的 民办学校。 第二, 民办学校的解散是因学校章程的规定或者法定事由的出现才发 生的。 第三, 民办学校已经解散即停止对外的积极活动, 不能再对外进行正常的 活动。第四, 民办学校的解散并不意味着其法人资格立即消灭。因为还需要经过 清算和注销登记等程序。第五, 民办学校的解散是一种法律行为。民办学校的解 散需要符合法律法规和学校章程的规定, 否则就是无效的民事行为[8]320。 2. 民办学校被宣告破产 民办学校破产是指在民办学校不能清偿到期债务时, 依据其自身或债权人的申 请, 由人民法院按法定程序强制对其全部财产清算并进行清偿和分配的法律制 度。 其实质是在认可民办学校倒闭这一客观事实状态的前提下, 由法律提供一套 公平偿债的程序, 并由法院参与其中并主导破产过程, 强制债务人按一定方式 偿还债务, 规范债权人按一定方式受偿的一种法律强制偿债程序。 《企业破产法》第 135条规定:“其他法律规定企业法人以外的组织的清算, 属 于破产清算的, 参照适用本法规定的程序。”2010年在《最高人民法院关于对 因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》 中对民办 学校破产问题予以了规定:“人民法院组织民办学校破产清算, 参照适用《企业 破产法》 规定的程序, 并依照 《民促法》 第五十九条规定的顺序清偿。 ”因此, 被 宣告破产也应该成为民办学校终止的重要原因之一。 3. 法律规定的其他原因 这属于弹性兜底规定, 为将来民办教育立法应对未来社会生活的调整而预留的 制度接口。 民办教育的未来发展情况很难预测, 民办教育法一经制定出来, 就具 有了稳定性及滞后性, 立法者无法准确预知民办教育法所要规范的所有可能与 情形, 所以就有必要制定民办学校终止原因的兜底性条款, 使之适应未来社会 情势及民办教育发展的客观需要。 (二) 详细规定民办学校解散的原因 当前民办学校解散的原因只能参照适用《民法总则》《公司法》等法律法规的规 定。非营利性民办学校的解散原因可参照适用《民法总则》第 69条的规定;营利 性民办学校的解散原因可参照适用《民法总则》第 69条的规定和《公司法》第 180条的规定。 根据民办教育发展的情况, 以及《民法总则》《公司法》等的已有规定, 在今后 的民办教育立法中, 应将下列情形规定为民办学校解散的原因。 (1) 民办学校 章程规定的存续期间届满。 如果民办学校章程中规定了经营期限, 董事会或理事 会又没有形成延长经营期限的决议, 民办学校即进入解散程序。 (2) 民办学校 章程规定的其他解散事由出现。 民办学校章程规定的其他解散事由, 一般是指民 办学校的目的已经达成或根本不能达到等情形。 (3) 民办学校理事会或董事会 决议解散。根据《民促法》第 20条、第22条的规定, 理事会或董事会为民办学 校的权力机构, 理事会或董事会有权对民办学校的终止事项做出决议, 包括对 学校的解散事项做出决议。 (4) 因民办学校合并或者分立需要解散。 (5) 民办 学校依法被吊销办学许可证、责令关闭或者被撤销。这种解散属于行政性强制解 散。 (6) 人民法院打破民办学校僵局, 依法强制解散。司法强制解散民办学校, 是一种以公权力为主导的司法干预制度。 (7) 法律规定的其他情形。 (三) 明确规定民办学校清算组的职权 按照《民法总则》第68条和《民促法》第58 条的规定以及《公司法》的相关规 定, 清算是法人或民办学校终止 (分立或合并除外) 的必经程序。但《民促法》 对于民办学校清算组的职权没有任何规定, 使得民办学校的清算缺乏操作性, 不利于民办学校的清算和终止, 不利于民办教育的健康发展。 因此, 明确清算组 的职权, 对于民办学校的终止具有重要意义。 在今后的民办教育立法中, 可规定民办学校清算组在清算期间的职权, 主要包 括如下几方面。第一, 清理学校财产, 分别编制资产负债表和财产清单。第二, 通知、公告债权人。第三, 处理与清算有关的学校未了结的业务。第四, 清缴所 欠税款以及清算过程中产生的税款。第五, 清理债权、债务。第六, 处理学校清 偿债务后的剩余财产。第七, 代表学校参与民事诉讼活动。这 7项职权涵盖了民 办学校清算工作的方方面面。 (四) 明晰民办学校的清算程序 关于法人的清算程序, 《民法总则》第71条规定“依照有关法律的规定”, 没 有规定的参照适用《公司法》的有关规定。根据《民促法》第 58条、第 59条、 第60条的规定以及《公司法》第 183条至 190条的规定, 民办学校的清算程序 应该包括如下几方面。 第一, 成立清算组。 第二, 通知或者公告债权人申报债权。 第三, 清理财产、清偿债务。第四, 分配剩余财产。非营利性民办学校和营利性 民办学校的剩余财产分配办法存在实质上的区别。 非营利性民办学校的剩余财产 继续用于其他非营利性学校办学。 有限责任公司性质的营利性民办学校的剩余财 产按照股东的出资比例分配, 股份有限公司性质的营利性民办学校的剩余财产 按照股东持有的股份比例分配。第五, 清算终结。终止的民办学校, 由审批机关 收回办学许可证和销毁印章, 并注销登记。 在今后的民办教育立法中, 应明确规 定民办学校的清算程序, 以推动民办学校终止问题的解决。 (五) 加强对学生受教育权的保护 在民办学校终止时, 对在校学生的安置应该遵循如下基本原则。 第一, 受教育权 优先保护原则。在民办学校终止时, 涉及学生的权益包括财产权、人身权、受教 育权等。对于学生而言, 受教育权是其核心权利。因此, 对在校学生的安置应该 优先保护其受教育权。第二, 平等原则。在校学生不分民族、种族、性别、父母 职业、财产状况、宗教信仰等, 他们在法律地位上是平等的, 他们的受教育权受 到法律的平等保护。第三, 自愿原则。在民办学校终止时, 非义务教育阶段的学 生有权根据自己的意愿, 自愿接受教育活动, 自觉承受相应的法律后果。 在校学 生可以接受转学的安排, 也可以不接受转学的安排而选择退学。 学生选择退学的, 任何人不得非法干涉。 民办学校终止制度是民办教育制度的重要组成部分。 《民法总则》有关法人终止 的规定, 对于构建我国民办学校终止的法律制度, 具有重要的参照价值。 在今后 的民办教育立法中, 应加强民办学校终止的法律制度建设, 保护民办学校利益 相关者的合法权益, 促进民办教育健康有序发展。 参考文献 [1]王利明, 周友军.我国《民法总则》的成功与不足[J].比较法研究, 2017 (4) :1-15. 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