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我国土地产权制度研究.doc

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我国土地产权制度研究作者: 肖金成 来源: 经济要参 200674 2007-10-14 浏览量:230 土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。我国土地产权制度与土地管理制度和土地管理实践中出现的问题存在着密切的关系,甚至是决定性的原因。从解决土地管理的根本问题出发,就必须从产权问题入手,抛开意识形态的羁绊,研究在现阶段,在工业化和城镇化过程中,采取既能提高效率又能实现公平的土地产权制度,继而解决土地管理过程中存在的种种问题。一、现行土地制度存在的深层次矛盾与问题根据《中华人民共和国宪法》,我国实行的是社会主义土地公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地归国家所有即全民所有,农村土地归农村集体经济组织所有。和人口分为城市人和农村人一样,土地也分为城市土地和农村土地,因此,理论上将此称为二元结构。这种二元结构在管理实践中出现了很多令人费解而又在现有制度框架中难以解决的问题。(一)现行农村土地集体所有制的制度缺陷农村土地集体所有制起源于 20 世纪 50 年代的人民公社制度。人民公社成立后,我国彻底摒弃了延续几千年的土地私有制度,实行劳动群众集体所有制。生产资料归集体所有;集体经济组织的成员共同劳动;劳动成果共同分配是集体经济的三大特征。劳动决定成果的分配,而生产资料不再作为分配的要素,集体成员脱离集体经济组织,不再参与集体活动,其权益相应消失。从集体所有制的特征来看,有点像国际上流行的合作制组织。上世纪 80 年代人民公社解体之后,除极少数农村如江苏省的华西村、河南省的南街村等仍保留集体经济组织之外,其他绝大多数都分田到户了。人民公社是政社合一的机构,解体后公社一级机构摇身一变成为乡级人民政府,生产大队改为村民自治组织,生产队改为民小组。生产资料或集体财产分配给集体成员,土地由农户承包经营。很多地方已难以找到集体经济的影子,或只留下集体经济组织的外壳。对已经不存在的事物或只留下一个外壳的东西仍作为法律主体,尤其是历次宪法修改过程中法律制订者都视而不见,对此只能表示深深的遗憾。但由此引发的种种问题和后果难以想象。宪法规定农村土地归集体所有,由于已不存在集体经济组织,因此从性质上已转化为集体成员共同所有,即由公有制转化为“共有制”。后者和前者的重大区别在于集体成员只对某项财产共同享有所有权,而不需共同劳动,共同分配。就如居住在一幢高层建筑上的城市居民对电梯等公共设施享有共有权一样。共有权不需要人格化代表,只需要成员多数人的意志表示即可。这种“土地共有制”,在全世界已很少存在,据说,美国印第安部落仍实行这种制度,但已由美国联邦政府替印第安人托管。农村集体土地既归乡(镇)所有,也归村和村民小组所有,在土地被征用或被征购过程中,对土地补偿费的分割使这三级都成为受益者,而承包土地的农民虽失去了所耕作的土地,但因不是所有者,因此,并不是法定的谈判对象,因此没有多少话语权,只能得到些许补偿费。除非一个村庄更多的人失去土地,且利益受到严重损害,才会上访或聚众闹事,多数情况下,理性的选择是被动接受。省县两级政府从经济发展考虑,往往选择“睁一只眼闭一只眼”而不予深究。所带来的直接后果是作为集体土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征购,这和国家所推行的最严格的土地政策大相径庭。因此这项政策的实施效果从长期来看是值得怀疑的。利益受到损害的农民的上访是获取土地占用信息的主要渠道,但政府并不提倡,因此中央政府很难得到土地利用的真实信息,只能被动接受土地被大量占用的事实和结果。综上所述,土地集体所有的制度已没有存在的价值,继续存在下去,有百害而无一利。我们认为已到对其进行根本性改革的时候。(二)二元土地制度形成的深层次矛盾根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。这就形成了二元土地所有制度。在二元土地所有制度的基础上又形成了二元土地管理制度。这种二元土地制度造成了许多难以解决的问题和矛盾。1.低补偿高出让,地方政府成为损害农民利益的始作俑者根据《土地管理法》,国有土地须缴纳土地出让金取得土地使用权后,才能使用土地。而使用集体土地,须办理土地征用手续,并进行补偿,将农用地转为非农用地后,才能使用土地。而乡镇企业和小城镇建设则不需办理土地转用手续。由于有此差别,很多地方政府便打起了农地的主意,假借办开发区和工业园区,把大量农地转化为城市建设用地,通过“低补偿”、“高出让”,积累建设资金,建起了“超豪华”城市,还美其名曰“经营城市”。“弱势”的农民在“强大”的政府面前只能默默承受。不能承受的农民或采取上访或聚众闹事,造成社会不稳定。2.城乡二元土地市场正在形成农用地转用手续繁琐,而乡镇
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