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城乡建设用地增减挂钩:政策性质及实践逻辑.pdf

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城乡建设用地增减挂钩:政策性质及实践逻辑.pdf
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收稿日期:2014-04-11基金项目:国家社会科学基金青年项目“农村集体土地确权中的土地纠纷及其解决研究冶(13CSH049)作者简介:谭林丽,男,华中科技大学中国乡村治理研究中心人员,博士生,研究方向为农村社会学。揖土地问题铱城乡建设用地增减挂钩:政策性质及实践逻辑谭林丽,刘锐(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉430074)摘摇要:学界对城乡建设用地增减挂钩政策存在误解。土地指标的价格不是凭空而来,而是与近郊土地的增值收益有关。增减挂钩政策的出台与国家偏紧的建设用地指标供给策略有关,它是彻底的政府再分配,不是市场行为。城乡建设用地增减挂钩政策实践中存在的问题,与央地目标的博弈,地方指标的分配方式,官民利益的互动等有关,不仅仅是政策设计有漏洞、产权改革不彻底。城乡建设用地增减挂钩政策的性质和实践逻辑决定了其很难实现“保统筹、保发展、保红线冶的目标。要完善城乡建设用地增减挂钩政策,须直面农民的公共品诉求问题。关键词:城乡建设用地;增减挂钩政策;土地性质;政策悖论;农民诉求中图分类号:F301郾 2摇 摇文献标志码:A摇 摇文章编号:1671-7465(2014)05-0076-08一、问题的提出2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,即依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)政策自实施以来,在改善农村居住环境,促进新农村建设;保障土地集约利用,保护耕地总量平衡;拉动城乡投资消费需求,推动城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。不过,从大量的新闻报道、政学两界的研究来看,还都存在很多问题。从已有的研究看,主要有两种研究路径:一是从价值关怀的角度讨论增减挂钩政策的利弊。批评者如陈锡文认为,增减挂钩政策本质是拆除农民房屋,在实践中违背了建设村庄的目标,变成倒卖抢占农民土地,违规违法侵害农民权益的现象。[1]华生认为,增减挂钩政策推翻了土地市场依照位置定价的基本原则,有明显的错误利益导向,造成地方政府和开发商勾结起来赶农民上楼的后果。[2]赞成者如宋娟等人认为,落实增减挂钩政策,有利于提高土地利用效率,优化城乡建设用地结构,改善农村经济面貌,夯实新农村建设基础。[3]周其仁则认为,增减挂钩经过多年的实验和探索,效果明显,应予肯定。今后的村庄撤并应尊重农民意愿,利用市场机制形成挂钩指标价格。[4]二是从制度与结构的角度讨论增减挂钩政策的改革。制度完善论者如徐小黎等人认为,增减挂钩政策是现实可行、各方受益的,但地方实际操作存在一些问题,为保证该政策的有序健康实践,应该加强部门沟通合作,尊重农民主体地位,完善制度设计监管,严格土地管理程序。[5]陈美球等人认为,为确保增减挂钩政策中的农民利益,应该建立科学的公众参与机制,实践差异化的增减挂钩政策,严格农民利益保障监督机制,积极探讨农村宅基地退出机制。[6]制度改革论者如周其仁认为,增减挂钩政策只是对土地制度的技术性改进,从长远来看,应该实现土地资源的市场流转,根本改革现行征地制度,实现城乡土地的同价、同权。[7]张曙67第14卷第5期2014年9月摇 摇 摇 摇 摇南京农业大学学报(社会科学版)2014.14(5)Journal of Nanjing Agricultural University(Social Sciences Edition)摇 摇 摇 http:/ / xbsk. njau. edu. cn光认为,增减挂钩政策采取变相的征地方式,剥夺了农民土地权利,很难实现兼顾城市建设和农民发展的目标,应该放开和规范农村建设用地流转,对相关法律条款进行修改。[8]除了上述两种主要研究增减挂钩政策的路径外,贺雪峰从土地性质视角分析了增减挂钩政策及其实践;田孟在调查的基础上对增减挂钩政策进行了反思。这些研究都对笔者很有启发意义。但总体而言,目前关于增减挂钩政策的研究存在以下三个方面的不足:一是对增减挂钩政策的性质缺乏深入讨论,使得相关研究变成社会评论和价值宣言,无助于对增减挂钩本身的理解;二是忽略制度运作的政治社会环境,对制度的实践机制缺乏必要讨论,相关政策建议仍较为片面和琐碎;三是理论逻辑太宏大、思辨色彩太浓,对土地性质缺乏基本认识,用理论逻辑切割事物逻辑。并且在增减挂钩政策实践中,笔者调查发现增减挂钩政策的实施并没有实现既定的“保统筹、保发展、保红线冶的政策目标,有鉴于此,本文基于已有研究成果和大量实地调查的基础上,分析这种悖论产生的原因。分析主要是从增减挂钩政策的性质和增减挂钩政策的实践机制两个角度进行展开,在此基
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