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公共行政学(第三版)_张国庆_2011考研笔记.doc

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张国庆《公共行政学》第三版 《公共行政学》 第一章 绪论 第一节 公共行政学概述 一、公共行政学的涵义 _ 公共行政学,亦称行政学、行政管理学,相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。英文名称为Public Administration 早期的公共行政学 _ 1911年弗雷德里克·泰罗(Frederick Taylor)《科学管理原理》 _ 20世纪初期弗兰克·古德诺政治与行政的“两分法” _ 60年代以后,赫伯特·西蒙(Herbert Simon)为代表的全新决策理论的提出及其应用,不仅从理论上对提出了挑战,而且拓宽了行政研究的领域,提高和强化了“管理” 在行政研究中的重要性。 _关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。 _ 在一般情况下,它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动,并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究,开掘公共行政管理的规律性,帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。 _ 值得强调的是,政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能,与此相一致,“合法性”和“有效性” 构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。 二、公共行政学的研究对象与学科目的 _ 第一,研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法,根本目的在于如何确保政府的行政宗旨,确保政府及其官员依法行政,防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横,同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。 _ 第二,研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在4个方面,即如何不断地提升政府公共政策的质量,不断地提升政府社会管理的水准,不断地强化政府公共服务的功能,不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。 _ 第三,在不断提高行政学术水准的同时,为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术,为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。 _ 第四,全面培养政府公务员,尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训,也可以对未来人员进行基础教育。因此说,公共行政学是一门作用独到的学科。 三、公共行政学的研究范畴与研究方法 1. 公共行政学的研究范畴 _ 伦纳德•怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分,即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。 _ 卢瑟·古立克(Luther Gulick)和林达尔·厄威克(Lyndall Urwick)提出了著名的“七环节”理论。 _ 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴,提出了“15M”理论。 _ 一般说来,公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面:行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(绩效)、机关管理、公共财政(财务行政)、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。 2. 公共行政学研究方法 _ 公共行政学使用的分析方法 具有两个方面特征:其一,公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法,例如,逻辑分析的方法,包括归纳和演绎等等,社会调查的方法,社会统计的方法等;其二,在实际的研究过程中,行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 公共行政学常用的分析方法如下: _ 1.逻辑分析方法_ 2.法规分析方法_ 3.历史分析方法_ 4.实证分析方法_ 5.规范分析方法_ 6.比较分析方法_ 7.系统分析方法_ 8.生理分析方法_ 9.心理分析方法_ 10.资料分析方法_ 11.案例分析方法_ 12.量化分析方法_ 13.模拟分析方法_ 15.利益分析方法 四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 (一)公共行政学的学科特点 1.综合性——由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定 2.实践性——实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础 3.系统性——政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统,其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的,进而产生整体效应。 4.技术性——建立了众多的研究和解决问题方法的学科,并形成了方法论 方面的综合优势。 5.发展性——动态的、进步的、创新的 (二)行政管理学与相关学科的关系 1.行政管理学与政治学。从渊源上说,行政管理学是政治学的分支科学。 2.行政管理学与行政法学。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容,后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范,进而加强自身的效能。 3.行政管理学与企业管理学。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。 4.行政管理学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容,许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有 第 1 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 的方式、手段才能解决。所以,行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。 五、现代行政现象与现代行政精神 (一)现代行政现象主要表现在三个方面: 1.行政职能扩展。 ￿ 在不违反宪法和法律的条件下,国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化,使政府不仅承担起了保国卫民的责任,而且承担起了扶助各行各业均衡发展,普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准,防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了行政国家(Administrative State)的兴起,行政国家的兴起则造就了一个“大政府”(big government)。 2.不良行政现象增加。 ￿ 行政组织规模庞大,形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会,与此同时,政府公务人员也大量增加;行政决策迟缓,使政府行政管理的效率和有效性受到影响;政府人员专业化,主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象;官僚化倾向滋长,导致了“程序化” 行政现象出现,不仅使国家行政组织中人际关系谈薄,主动进取精神受到抑制,而且导致政府与公众关系恶化。——“帕金森定律 ”和“彼德原理” 3.行政管理和行政管理理论现代化。 ￿ 重视社会目的;行政管理手段现代化;行政管理理论现代化。 (二)现代行政精神也主要表现在三个方面: 1.主动进取。 ￿ 只有那些锐意进取的政府,才有可能获得国民的支持,进而获得国家和民族的竞争优势。对政府而言,主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准,意味着重新选择政府的宏观公共政策,意味着制度创新。 2.追求卓越。 ￿ 作为一种行政精神,所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理,在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。 3.创新发展。 ￿ 成功的政府无不强调创新发展的重大意义,将创新发展奉为政府乃至国 家、民族的基本精神。 第二节 公共行政学的演进 一、早期公共行政研究时期 ￿ 早期行政研究阶段的主要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺。这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。在这一时期里,行政管理学建立了基本的理论基础,形成了初步的学科体系,产生了比较大的影响,因而受到了各方面的注意。 ￿ 行政学的产生是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是: ￿ 第一,西方近代政治学说, ￿ 第二,君主制时代德、奥两国的官房学。 ￿ 第三,普鲁士的任官制度和英国的文官制度。 ￿ 第四,西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。 二、传统公共行政研究时期 ￿ 这一时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志,到30年代行为科学兴起之前。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范,基本形成了行政管理学的学科体系,使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。 ￿ 科学管理理论是一个广泛的概念,它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括,其中以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔(Henri Fayol)、德国人马克思·韦伯(Max Weber)最具代表性。 ￿ 行政管理研究的主要代表人物及其论着如下: ￿ 1.怀特——《行政学导论》1926 ￿ 2.威廉·魏洛——《行政学原理》1928 ￿ 3.约翰·费富纳——《行政学》1946 三、修正公共行政研究时期 ￿ 这一时期以艾顿·梅奥(Elton Mayo)1933年的《工业文明的人类问题》为标志,到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学一人际关系管理理论盛行的时期。 ￿ 西蒙——决策理论学派 ￿ 1947年出版了他的成名著作:《管理行为——管理组织决策过程的研 究》,进一步明确提出了他的行为主义的行政观: ￿ 第一,传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”,因为他们的研究不够科学。第二,必须区分事实因素与价值因素,并在此基础上区分政策与行政。第三,行政管理学与包括自然科学在内的各个科学相通,都应以事实为对象进行实证研究。第四,正确的概念工具是建立科学原则的基础。第五,研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。第六,决策或决定是行政行为的核心问题。 四、整合公共行政研究时期 第 2 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 ￿ 这一时期开始于60年代初,没有明显的标志,而是一种渐进的过程。哈罗德·孔茨(Harold Koontz)发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。系统理论(systems theory)和权变理论(contingency theory)。在这个时期,西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题,迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种历史条件下,一种新的理论和技术方法——公共政策分析应运而生。 五、发展时期 ￿ 关于这一时期的情况,我们与最后一章合并讨论。 六、我国公共行政学的历史与现状 ￿ 在漫长的封建发展史上,逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度,其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。 ￿ 但是,现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。 ￿ 中国作为后发展国家,关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展的特征。其中,有两个较为明显的特征: ￿ 第一,自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来,在不到20年的时间内,我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展,表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入,尤其是90年代中期以来,研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。 ￿ 第二,尽管我国的公共行政研究发展迅速,但是,应当看到,迄今为止的许多研究,尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面,理论研究的广泛性和深度明显不够,尤其,我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。造成这种状况的原因是多方面的、复杂的。其中一个问题,在于“本土行政”受到重视的程度严重不足,以至于无法建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必须的坚实的现实基础。 第三节 国家公共行政管理体制 一、国家公共行政管理的基础 ￿ 国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权机构一部分的国家行政机关,以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中,这种基础由两大部分构成: ￿ 其一,经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。 ￿ 其二,政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。 二、国家公共行政管理的主体与客体 在通常情况下,政府即国家行政机关代表国家,是这种行为的主体。 从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析,国家行政管理的主体又可以分为四种: ￿ 1.政府 ￿ 2.政府行政机关 ￿ 3.行政首长 ￿ 4.政府普通公务员。 国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类: ￿ 1.经济性组织 ￿ 2.社会性组织 ￿ 3.政治性组织 ￿ 4.教科文组织 ￿ 5.新闻性组织 ￿ 6.公民 三、国家公共行政管理的主要方式 1.行政立法、行政司法、行政管理法规。 ￿ 行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。它是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规,其效力等同于立法,具体包括两种情况:一是委任立法,即立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委任立法是行政职能扩展的主要标志之一;二是管辖立法,主要指依据政府职权而订立的规章制度。 ￿ 行政司法则是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象,所涉及的内容,主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。 ￿ 行政管理法规简称行政法规,是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。具体说来,又可以分为三种类型:(1)自主性行政管理法规;(2)执行性行政法规;(3)补充性行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。 2.行政决策、行政决定、行政政策。 ￿ 所谓行政决策,是指行政行为主体即政府运用行政权力,发挥行政管理的职能,为解决行政管辖范围内诸种公共事务而做出的价值选择或行动对策。 行政决定在本质上等同于行政决策,但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。 ￿ 行政政策是政治政策的对称,主要指政府从当时当地的社会环境出发,为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。 3.行政领导、行政指导、行政引导。 ￿ 行政领导是国家行政机关中的行政行为主体、主要是领导者,依法履行政府职能、行使国家公共行政权力,组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。 ￿ 行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向,例如:意见、要求、希望、劝说等。 ￿ 行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响,促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。 第 3 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 4.行政规划、行政计划、行政预算。 ￿ 行政规划亦称行政企划,是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其它行政事项所做出的预测性总体构想。科学的行政规划是在历史研究、现状分析和未来预测的综合基础上进行的。 ￿ 行政计划又称行政设计,是行政机关依据职权范围,在调查研究的基础上,审时度势,预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法,以作为下一步工作的根据。 ￿ 行政预算即国家预算,亦称公共财政预算,是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。 5.行政协调、行政沟通、行政平衡。 ￿ 行政协调是政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为,它在范围上有两个层次:首先是指政府内部各单位和各成员之间的协调,其次是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为,以促进国家总体利益的实现。 ￿ 行政沟通是国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。 ￿ 行政平衡是政府在制定政策和施政的过程中,在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式,其特点,表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。 6.行政干预、行政检查、行政制裁。 ￿ 行政干预是政府依据一定的法律和行政法规,对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。 ￿ 行政检查又叫行政性检查,主要是行政执法的形式,在某些条件下则具有一定的司法行政性质,是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照和评定,并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。 ￿ 行政制裁是以政府为行为主体而做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。其行为对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。 7.行政扶助、行政救济、行政服务。 ￿ 行政扶助又称行政支持,主要指政府依据一定的价值判断,例如,社会公平、促进发展等,通过财政、税收、信贷、政策宣示等公共政策形式,对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。 ￿ 行政救济与行政扶助相联系,亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式,亦表现为社会特定的阶层或群体等给予某种支持。 ￿ 行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务本是政府的宗旨,也是政府的基本职能之一。作为一种公共行政管理方式,行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。 第二章 行政职能 第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展 一、罗斯福“新政 ”—现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日,美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上昀惨烈的一次经济大危机。 .传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展,显现出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政” ( New Deal)的推行,危机得到了有效的控制,并逐步走出了困境。 .罗斯福总统启动了应对危机的三R革命:改革(Reform)、复兴 (Recovery)和救济(Relief)。 ——“美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力,才能走出犹豫不决的泥坑”,“现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的人手中的时候了。” .罗斯福和新派“集中注意力于公共事物” ,大大强化了政府的职能: .1.大大扩充了总统的立法职能。——那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 .2.大大扩充了总统的行政职能。——总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时代的事件”,以及各种各样的总统辅助机构,同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。 .3.大大扩充了总统的经济职能。——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构,第一次规定联邦政府对华尔街的管制, “总统即将成为‘经济总工程师。” .罗斯福新政使美国“避免了一场革命” ,开创了国家强力干预社会经济的先例,并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代,罗斯福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。 现代政府行政职能问题的由来 .尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论,先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践,亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践,但从总体上看,争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济,而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。 .人们至少已经认识到,在诸如财产权和资源,垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上,政府的干预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关,在政府与经济、国家与社会的相互关系方面,60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家” 以及 “行政国家 ”的现象。 二、“ 东亚经济奇迹” ——后发展国家政府行政职能问题的产生 .东亚“ 儒文化 ”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中,普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法,形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制,进而促成了社会经济的超常规的高速发展,创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。 后发展国家政府行政职能问题产生 第 4 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 .东亚国家和地区在实践方面的成功,不仅在于政府据有广泛的权能地位,而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从,更在于政府从权能地位出发,通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高,并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。 .它们的经验还证明,经济现代化的过程不可能是纯经济的过程,而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说,如果将尽快实现经济现代化作为国家的昀高目标,那么,在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制,暂时放弃有关政治理念的纷争,避免社会动荡,对于后发展的国家来说可能是明智的选择。 三、“ 东亚金融危机” ——后发展国家政府行政职能问题的修正 .东亚金融危机反映出,实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区,其社会内蕴着的“传统”与“现代化” 的矛盾较之启动现代化的时期更为严重和深刻,反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换—工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中,东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足。 .同时,在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中,显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义,低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响,以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式,未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式,未能及时而有效地修正政府的公共政策,因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机,终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。 后发展国家政府行政职能问题修正 .东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为: .通过制定和执行社会发展政策,从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展,包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 .破除资源占有的垄断—尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度,是重释政府社会职能的基本问题。 第二节 行政职能的涵义 一、行政职能的涵义 .职能,是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。 .职能问题的核心价值点,在于回答一定的公共主体“应该做什么” 的问题,其反题则在于“不应该做什么” 。在扩展的意义上,职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。 行政职能,是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能,是相关政治权利主体按照一定的规则,经由一定的过程,通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合,从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称,是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生,并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。 二、行政职能的扩展 .在现代国家中,政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权,且获得了广泛的委托权,国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检查功能,即行政立法和行政司法。 .政府行政职能的扩展是一种世界现象,也是一种历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切,另一方面反映了人们对国家职能和传统法制原理的再认识,同时反映了当今世界的时代特征。 第三节 行政职能的构成 .按照台湾张金鉴教授对许多研究成果的总结,在一般的意义上,行政职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展6个范畴。我们以此为线索进行讨论。 .按照20世纪60年代以来革新行政学的观点,政府的职能有一些新的、不同的理论观点。具体内容我们将在相关章节介绍和讨论。 第四节 关于政府职能的争论 一、国家与社会的关系 这种关系主要涉及政府的政治职能。 权威与民主的关系问题是其核心问题。事实是,资产阶级成功地取得国家政权以来,政府的公共权力在一直在加强,政府的公共职能始终在增加。政府的公共权威一直在上升通道中运行是一种不争的客观事实,以至于已经成为名副其实的“大政府”,并有可能成为詹姆斯·布坎南称之为自行其事、“拥有独立利益的巨物” 。 “大政府 ” .政府从来没有像现在这样广泛而深刻地影响人们的生活。这可以从两个方面来看: (一)精英政治盛行。 .所谓精英政治,是西方政治学的一个概念。其基本的涵义在积极的意义上是指,由于人类社会发展的局限性,社会的极少数卓越分子及其组合的集团,承担起了领导社会前进的责任,并因此实际享有和运用广泛的国家权利;在消极的意义上则是指所谓精英统治,即社会的极少数人及其组合的集团,实际控制甚至垄断了国家权利,国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。 (二)公共支出增长。 1.“瓦格纳定律” .德国经济学家阿道夫 ·瓦格纳(Adolph Wagner)在考察了几个国家的公共支出的情况后,曾经以“瓦格纳定律” (亦称政府活动扩张法则或公共支出膨胀法则)的方式预言:随着工业化社会的到来,公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势,公共支出因此将不断膨胀。这一预言在一百多年来许多国家的实践中一再得到验证。 2.恩格尔定律 .随着家庭和个人收入增加,收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。 恩格尔系数是根据恩格尔定律得出的比例数,是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式如下:恩格尔系数= (食物支出金额)/(总支 第 5 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 出金额)。根据联合国粮农组织提出的标准,恩格尔系数在59%以上为贫困, 50%—59%为温饱,40%—50%为小康,30%—40%为富裕,低于30%为昀富裕。) .随着社会物质财富的不断增加,消费者用于那些对物质福利并非必需的物品和劳务等支出的比重将不断增加。其结果,由于公共产品不属于生活必须物品,而社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高,从而导致公共产品的扩张,且日益挤占消费结构中私人产品的相对份额。公共产品社会需求的不断提高,构成了公共支出不断膨胀的原始动力,而公共资本存量与私人资本存量之间的函数关系,则构成了公共支出日益扩大的客观要求。 自由意志论 .那么,在上述背景下,人民的政治权利,尤其是作为个人的公民政治权利——政治支配权、政治决定权、政治参与权、政治表达权等,应当怎样得到保护、得到体现呢? .基于这样一种担忧,本世纪60—70年代以约翰·罗尔斯(John Rawls)为代表的一批人从社会政治哲学和伦理道德出发,严肃而系统地再次提出了社会正义问题。 .罗尔斯的理论反映了20世纪60年代美国社会发展起来的对公民权利的诉求,在理论上结束了功利主义在欧美政治哲学中的主导地位,并代之以以个人权利为核心的自由主义以及支撑这种自由主义的社会分配学说。罗尔斯的理论被称为自由意志论(libertarianism)或自由至上主义。 .批评者认为,罗尔斯过度强调了权利的先验性,忽视了权利与 “善”,尤其是社会的“善” 、人类的“善”的关系。 自由与公平 .以布坎南、弗里德里希·哈耶克(Friedrich Hayek)、米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)为代表的一批人则试图跨越技术经济理论的沼泽,用传统政治经济学的眼光透析市场经济与政治体制的关系,进而重新确定自由的价值。 .以乔治·弗雷德里克森(George Frederickson)为代表的新公共行政学派,则强调为了实现社会公平坚持和强化政府的公共性质,主张通过行政组织重构实现政府的公共目的。 .由于人类代议制民主发展阶段的特征,围绕着公共权威与民主的价值首要性问题上,关于国家与社会的关系的争论还将继续下去。 二、政府与市场的关系 这种关系主要涉及政府的经济职能。 .通常,人们使用“市场失灵” (Market failures)与“政府失灵”( Government failures)来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。 .市场失灵:主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性,因而不能达到帕累托最优。 政府与市场关系争论 .关于政府经济职能的主张早在500年前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。 .亚当·斯密以理性“经济人” 假定为理论基础,提出 “自私的动机、私有的企业、竞争的市场” 是自由经济制度的三要素,认为不断增加国民财富的昀佳途径就是给予经济活动完全的自由,由一只“看不见的手”支配市场,概括地说,政府职能规范的基本价值标准,就在于成为一个好的“守夜人 ”。在此意义上,管的昀少的政府是最好的政府。 .20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命,即“凯恩斯革命”。以亚当·斯密经济理论为基础的传统的、新古典的经济学说因此让位于以约翰·凯恩斯(John Keynes)经济理论为核心的国家干预经济理论。 . “凯恩斯革命” 之后不久,另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政” 的价值取向相互印证的“管理革命”逐步兴起。美国企业史研究学者阿尔弗雷德·钱德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的经典之作,即《战略与结构——美国工业企业成长的若干篇章》(1962)、《看得见的手——美国企业的管理革命》(1977)和《企业的规模与范围——工业资本主义的原动力》(1990)为理论形式,在美国工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命” ,也有人称之为新“科学管理”运动,或者称之为 “钱德勒革命”。 .进入70年代以后,西方国家先后出现了新的经济危机,并且,通货膨胀与经济停滞同时出现,形成了所谓“滞胀”现象。 .在这样的历史条件下,出现了对凯恩斯主义的否定。从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始,一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张,这些理论统称新自由主义经济理论: . ——以哈耶克、埃德温·坎南(Edwin Cannan)、莱昂内尔·罗宾斯(Lionel Robbins)为代表的自由主义的伦敦学派, . ——以阿瑟·拉弗(Arthur Laffer)、马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)、罗伯特·孟德尔(Robert Mundell)为代表的供给学派 . ——以约翰·穆思(John Muth)、罗伯特·卢卡斯(Robert Lucas)、尼·华莱士(Neil Wallace)为代表德理性预期学派 . ——以布坎南、戈登·图洛克(Gordon Tullock)、邓肯·布莱克(Duncan Black)为代表的公共选择学派等等。 .进入80年代以后,西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。新凯恩斯主义(New Keynesianism)或新凯恩斯主义经济学(New Keynesian Economics)应运而生,出现了凯恩斯主义的某种“复兴 ”,国家干预论东山再起,并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长,新凯恩斯主义的昀终还是被“新经济” 的浪潮所淹没。 .以上可见,与政府职能问题相联系,关于“看得见的手” 与“看不见的手” 的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。现在看来,这种争论还将继续下去。但经过大的历史反复,问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预,而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。 三、公平与效率的关系 这种关系主要涉及政府的社会职能。这种关系也可以理解为是个人利益与公共利益,经济增长与大众福利,政府的经济职能与社会职能的关系。 .公平,通常是指社会成员机会或收入的均等化。以及社会权力的平等化,效率则是指资源的合理、有效的配置,在同一时间内投入的昀小化与产出的昀大化是效率的恒定标准。 .效率,按照经济学家格列高里·曼昆(Gregory Mankiw)的解释是社会能从其稀缺资源中得到昀多东西的特性,平等则是经济成果在社 第 6 页 共 56 页 张国庆《公共行政学》第三版 会成员中公平分配的特性。“换句话说,效率是指经济蛋糕的大小,而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候,这两个目标往往是不一致的。” 公平与效率的争论 .关于公平与效率的争论三类观点: . ——“效率优先论” .效率反映真正的公平,政府不能通过干预实现“结果均等” ,因为这会损坏社会发展的机制,昀终导致“公平” 的虚无化。 . ——“公平优先论” .公平是个人“天赋权利 ”具体化只有通过运用公共权力,即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力分配的均等。 . ——“效率与公平平衡论” .美国经济学家阿瑟·奥肯(Arthur Okun)《平等与效率——重大的抉择》 .公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系,不只是现代经济问题的焦点之一,更是人类社会政治和道德问题的轴心。公平与效率作为两种价值取向存在一种此消彼长的替代关系,在同一时间和空间可以有主次之分,却很难做到并行不悖。这样,作为一种宏观公共政策选择,政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率,作为政府基本的价值取向和政策标准。 第三章 行政权力 第一节行政权力概述 一、行政权力的涵义 行政权力这一定义,包括以下五个方面的主要内容:第一,行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。第二,行政权力的根本目标,是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。第三,行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。第四,行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团,囊括领土范围内的整个社会。第五,行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。 二、关于行政权力的主要学说 (一)早期分权学说——亚里士多德 (Aristotle) 《政治学》;古罗马的波利比阿(Polybius) (二)三权分立学说——查理·孟德斯鸠(Charles Montesquieu) (三)政治与行政二分法——乔汉·布隆赤里(Johann Bluntschli);伍德罗·威尔逊;马克斯·韦伯;古德诺 (四)五权宪法学说——孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上,结合中国的政治传统所创立的一种学说。 (五)议行合一学说——马克思主义的观点,认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。 (六)组织权力学说——组织权力普遍存在,其重要功能在于建立和维持社会秩序。 三、行政权力的结构 (一)行政权力的静态结构——纵向的层级结构+横向的部门结构 (二)行政权力的动态结构——由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式 四、行政权力的特征及其与其他权力的关系 (一)行政权力的特性 1.公共性。作为一种国家权力,行政权力本来就属于公共权力,公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动,其目的在于提供公共物品、维护公共利益。 2.手段性。行政权力本身不是目的,而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身,而是来自于行政权力之外。从法理上讲,行政权力属于派生性的权力,是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的,它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。 3.自主性。行政权力的自主性首先是其相对独立的特性,这主要表现在两个方面:即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。 4.一元性。行政权力的一元性表现在三个方面:其一,在一个国家内,拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个;其二,在一个国家的行政系统内部,只能存在一个权力中心,首长负责制是一般行政管理机关的领导原则;其三,行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性,亦即行政权力运行的单向性。 5.时效性。行政权力主要是要有效地执行国家意志,以迅速实现公共利益。所以,时间就成为行政权力结构中重要的坐标,效率也才成为行政权力所追求的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之一。 6
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